05.01.2022

Доказательная государственная политика: опыт Австралии

Я работаю научным сотрудником (research fellow) в University of New South Wales. Это региональный университет в австралийском штате New South Wales, расположенный в Сиднее. Я работаю в институте, где, в частности, занимаюсь оценкой государственных программ: насколько успешно были достигнуты поставленные цели конкретного закона или программы. 

Я занимаюсь прикладной микроэконометрикой. Последняя Нобелевская премия в области экономики была как раз выдана экономистам, которые начали применять так называемые квазиэкспериментальные подходы при оценке государственных программ. Выявлять причинно-следственные связи сложно. Чтобы с уверенностью утверждать, что какой-то эффект был результатом какой-то государственной программы, раньше нужно было ставить эксперименты, но у экспериментов есть серьёзные ограничения. Квазиэкспериментальные методы построены на идее, что можно выявить каузальные связи даже в ситуации, когда у нас нет эксперимента. Для этого нужно внимательно посмотреть на обстоятельства введения программы и умело применить современные статистические методы.

Начиная с середины 1990-х годов широкомасштабное применение этих методов сильно изменило общественные науки. Есть такой термин credibility revolution (революция достоверности. Прим. ред.), это как раз о том, что новые способы выявлять причинно-следственные связи в неэкспериментальных условиях позволили социальным учёным переосмыслить многие теории которые десятилетиями доминировали в дисциплинах. Credibility revolution также изменила то, как ведётся государственная политика. Лучшей практикой госуправления считается та, которая основана на внимательном изучении последствий государственных программ. В современных странах квазиэкспериментальных методы широко применяются для экономии средств налогоплательщиков и достижения общественно значимых результатов через госуправление.

Для меня контекст не имеет значения, я думаю об эконометрическом дизайне, о том, как что-то измерить. Не принципиально, каковы переменные, как они называются: зарплата, убийство на почве ненависти или наркопотребление, единственное, что важно: я должен подумать можем ли мы утверждать причинно-следственную связь на основе той статистики, которую мы получили в результате измерений? Это моя специальность. В университете мы часто задаем эти вопросы, постоянно взаимодействуем с органами власти, которые собирают административные данные для своих целей учета, а мы используем их, чтобы улучшить качество государственных программ.

 

Взаимодействие представителей государства и исследователей в Австралии

Что происходит в Австралии? Очень тесное постоянное сотрудничество между научными центрами, научными сотрудниками, которые занимаются прикладной эконометрикой, и правительством штата. Они пытаются понять, к примеру, каким образом снизить преступность, улучшить общественное здоровье, как обеспечить равный доступ к образованию и рынку труда вне зависимости от пола или других биологических признаков.

Здесь есть открытая коммуникация, готовность государственных органов к диалогу: просто пишешь письма должностным лицам. Они тоже, конечно, часто не понимают, о чём речь, когда пытаешься говорить о статистических методах, но это нормально. Самое главное, что они готовы слушать тебя, открыты к критике. Как только политики начинают интересоваться тем, что беспокоит людей, взаимодействие между политиками и обществом происходит естественным образом. Научные сотрудники, научные институты часть общества. 

Здесь ведётся дискуссия о том, какие законы вводить, это обычно называют public policy (англ. «государственная политика». Прим. ред.). Экспертное сообщество обсуждает, как сделать лучше, смотрит на опыт других стран, на данные. Политиков выбирают на основе их программ. Есть должностные лица, которые слушают политиков и выполняют их поручения. Это бойкая игра, где люди говорят, думают и пытаются сделать так, чтобы жизнь была лучше. 

 

Взаимосвязанность административных данных

Public policy community сообщество, которое занимается выработкой государственных программ. Это не только люди, принимающие законы, это эксперты, которое обсуждают эти законы в контексте имеющейся научной литературы. Очень часто мы запрашиваем административные данные и используем их, чтобы улучшить какой-то аспект жизни общества. Есть центр, который занимается статистикой по преступлениям, где содержится база данных всех людей, которые прошли через систему правосудия. Мы в нашем центре подаём документы на грант, который позволит нам взять данные всех людей, по кому принимали решения судьи миллионы людей за 30 лет. Мы хотим посмотреть, каковы последствия того, что человек попал в тюрьму? Как это сказалось на его возможности быть полезным членом общества? Какова вероятность того, что человек попадёт в тюрьму опять после того, как его выпустят? Если человек сел в тюрьму повторно из-за того, что был в тюрьме до этого, то мы можем утверждать, что существующая система санкций неэффективна. Она, скорее, поощряет преступление, нежели дестимулирует его.

Здесь, в Австралии, есть человек, ответственный за такие данные, более того, здесь есть специальный департамент, который занимается этими данными. И есть специальный орган, отдельная часть в правительстве штата, который помогает связать административные данные между собой. 

К примеру, есть регистратор людей, которые попали в скорую помощь с передозировкой какого-то токсичного вещества: алкоголя или наркотика. Посмотрев на человека, который был в тюрьме и вышел оттуда, можно понять, попал ли он в какое-то время до или после тюрьмы в скорую помощь в результате сильной интоксикации алкоголем. Мы можем реально отследить взаимосвязь тюремного опыта и риска отравления алкоголем. Это здорово, потому что это важный вопрос.

Или есть некий полицейский орган, который делает случайный замер алкоголя в крови. Эти данные собираются и хранятся для собственных административных целей. Ты можешь написать в этот орган и сказать: «Мне очень хочется посмотреть, оценить, насколько вообще эффективна такая практика: действительно ли она снижает аварийность, или потребление алкоголя, или ещё что-то». И эти данные в принципе можно получить. Нужно будет получить этическое разрешение от твоего института, написать и объяснить целесообразность, нужно, чтобы ведомства обезличили данные (очевидно, это чувствительные данные мы не должны узнать, что конкретный человек много пьёт). Административно это очень сложно, потому что нужно оплатить время (как раз для этого пишутся гранты), заполнить кучу бумажек, объяснить всё. Исследователи на это тратят большую часть времени. Но в принципе – можно.

 

Квазиэксперимент для анализа проводимой политики

У нас есть интересная статья. В Австралии, как и во многих развитых странах, государство пытается снизить аддикцию. Здесь очень серьёзно относятся к этой проблеме: люди, злоупотребляющие алкоголем, опиатами, различными субстанциями, чаще совершают преступления. Это огромная проблема, которая обсуждается во всех странах OECD: как сделать так, чтобы люди перестали злоупотреблять опасными веществами? Согласитесь, для России это тоже актуально.

Есть такой взгляд: нужно накладывать санкции. Но это средневековый подход с однобоким взглядом на проблему. В соответствии с ним нужно очень сильно бить людей, которые употребляют наркотики, чтобы они перестали. Но практически все исследования указывают на то, что этот метод не работает, он не приводит к результату. Это неэффективно: очень дорого, потому что нужно содержать репрессивные институты, и, что самое главное, мы не можем победить алкоголизм или наркозависимость, наказывая людей. 

В нашем штате людей, которые употребляют и хранят наркотики, но не торгуют ими, штрафуют на не очень крупные суммы, практика существует много лет. Мы пытались понять: когда мы оштрафовали человека, он больше не употребляет, не появляется среди уголовников? Смогли ли мы так победить аддикцию? В криминологии это называется specific deterrence (англ. «cдерживание от совершения действий лиц, которые подвергаются наказанию, устрашением». Прим. ред.): мы смотрим, повторяет ли человек преступление после того, как к нему применили санкцию?

Чтобы ответить на этот вопрос, мы взяли базу данных о людях, которые прошли через систему правосудия, и использовали интересный квазиэкспериментальный метод.

Здесь по закону не должно быть связи, корреляции между судьёй и ответчиком (нормальная практика с точки зрения права). Судья, который рассматривает дело, должен быть абсолютно независим. Квазиэксперимент строится на том, что у каждого судьи есть индивидуальная особенность в величине штрафа, который он накладывает на наркопотребителей, на ответчиков. И поскольку судья назначается на каждое дело случайным образом, мы посмотрели на ситуацию так, будто это эксперимент. Мы использовали случайную аллокацию судей к ответчикам (очень много данных за 1990-е, 2000-е, 2010-е годы), чтобы ответить на вопрос: эффективно ли накладывать штрафы на наркопотребителей? Ответ, который мы получили, нет, это не позволяет снизить наркозависимость и вообще не имеет никакого значения! Если называть вещи своими именами, отбросить всё и посмотреть на суть, система накладывания штрафов на наркопотребителей это очень странная система лицензирования. Можешь просто употреблять наркотики, но должен заплатить штраф и продолжать это делать так же, как раньше. 

Альтернатива системам санкций harm reduction (снижение ущерба). Такой подход признаёт, что аддикция диагноз, который требует лечения. Поэтому нужно дестигматизировать это явление, чтобы человеку, который зависим, не было стыдно за то, что он делает, чтобы он чувствовал себя в безопасности, чувствовал, что о нём заботятся: тогда сильно повышается шанс того, что человек будет искать способы лечения. Важно признать в общественной дискуссии, что люди с аддикцией это жертвы, а не преступники.

 

Актуально для России

Одна из статей, которую мы пишем, была бы особенно интересна и актуальна для России. В Австралии, когда ты хочешь открыть бар или магазин, который продаёт алкоголь, ты должен получить лицензию. Количество и местоположение выдачи этих лицензий регулируется. Также хорошо известно, что существует связь между употреблением алкоголя и преступностью, особенно между алкоголем и домашним насилием или battery (англ. «рукоприкладство». Прим. ред.), когда ты просто дерёшься с людьми). 

Комитетом по играм и алкоголю был объявлен тендер, чтобы узнать, насколько доступность алкоголя влияет на домашнее насилие и преступность, на assaults (англ. «применение насилия или угроза его применения». Прим. ред.), когда люди атакуют друг друга. Само государство ищет ответы, спрашивает: «Люди должны пить, это часть жизни, но как сделать так, чтобы они пили безопасным образом? Помогите нам». Любые научные коллективы, консалтинговые компании, научные центры или кто угодно могут подать документы, и государство оплатит расходы на эту работу. Оно хочет понять, в каких локациях распределять лицензии и в каком количестве.

Мы будем отвечать на этот вопрос вместе с консалтинговой компанией Deloitte.

Для того чтобы измерить влияние баров на преступность, мы обратились к исторической особенности Австралии. Здесь в прошлом проблема с алкоголизмом имела катастрофические размеры, ведь сюда из Великобритании ссылали заключённых. Поэтому пабы в Австралии очень крупные и очень старые.  Но так вышло, что в 1919 году некоторые муниципалитеты отказались от пабов в результате голосования, и это привело к тому, что есть места, где пабов больше, а есть такие, где значительно меньше. Мы используем это явление для получения квазиэкспериментальной вариации в количестве пабов, чтобы оценить, как доступность алкоголя влияет на преступность.

 

Административные данные и исследования для улучшения жизни в России

Административные данные используются во многих развитых странах мира, где существует диалог между обществом и государством, это стандартная практика. Когда я увидел ИНИД, я обнаружил, что в России тоже начали появляться административные данные. Я нашёл данные по безработным по всем людям, которые обращались в органы трудоустройства. Мне стало любопытно: можно ли что-то с ними сделать? Самый очевидный вопрос, на который можно ответить с помощью этой базы данных: однажды обратившись к органам занятости, человек обратится к ним опять? Если да, можно заключить, что он не нашёл работу и органы занятости не работают эффективно, а если нет, то он нашёл работу и органы работают. Я не стал заниматься этими данными, потому что, получив доступ, я понял, что с ними есть принципиальное ограничение. Проблема в том, что если человек не обратился вновь в центр занятости, мы не знаем, может быть, он нашёл работу с помощью других средств, а туда решил больше не обращаться. Это принципиальное ограничение, которое можно было бы решить, если эти административные данные связать с другими, например, с налоговой базой. 

Я работаю в Австралии, но я из России, и душа болит за Россию. Мне всегда интересно написать статью, что-то сделать, улучшить. Очень интересно было бы найти коллег из России, людей, которым это тоже интересно, соавторов, которые помогут мне с административными делами. Я бы с удовольствием подался на какой-то грант, чтобы запросить новые данные от бюрократов, начать дискуссию. Как улучшить ситуацию в тюрьме, к примеру? Настолько важный вопрос! Как вообще можно об этом не говорить?

Если поставить правильные вопросы и получить правильные данные, можно сделать так, что люди станут жить лучше и дольше.

 

Читайте также

Загрузить еще